기금조성용 옥외광고사업, 관계기관 미협의 및 부당 기금 감액 등 문제점 지적

서울메트로 2호선 안내정보시스템 개량사업 부당계약으로 254억 수입감소 초래
철도공사 및 코레일유통 감사서는 수의계약 부당 체결 및 금품 수수 비리 적발돼

 

기금조성용 옥외광고사업 분야 

과거 88서울올림픽대회 등 국제행사 대회 준비와 운영에 필요한 경비로 활용하기 위해 옥외광고사업을 실시, 9개 국제대회 지원 목적으로 총 2,536억원의 기금을 조성했다.

이후 2007년 12월 21일 옥외광고물등관리법 개정으로 옥외광고센터(이하 센터)에서 옥외광고사업을 하도록 하고, 같은 법 시행령 제 37조의2 별표 6에 기금 수입금액을 2011대구세계육상선수권대회 등 3개 국제행사의 필요 경비로 배분하도록 했다.

센터는 2008년 12월 30일 행정안전부로부터 기금조성 옥외광고사업에 대한 승인을 받아 사업을 추진하고 있다. 2009~2015년 사이에 광고물 369기(지주이용 319기, 홍보탑 50기)를 설치할 수 있도록 되어 있으며, 예상 수익금 및 배분 계획은 <표1>과 같다.

특히 2010년 5월 현재 1차 연도의 계약 현황은 <표2>와 같이 369기 중 283기에 대해 계약이 체결되어 당초 4년간 기금 수입계획 1,064억원의 75% 상당인 799억원의 수입이 예상된다.

■ 기금조성용 옥외광고사업 추진 및 기금 감액 부적정

▲ 유관기관 사전협의 미흡
주요 국제행사 재원마련을 위한 옥외광고사업 기본계획에는 권역을 크게 6개로 나누고 그 중 6권역 사업을 전국의 공항, 철도역사, 고속국도휴게소 부지 내에 홍보탑을 설치하되 인천·김포·김해공항 34기, 고속도로휴게소·철도역사 16기 등 50기를 설치하도록 돼 있다.

6권역 홍보탑 설치장소는 모두 인천국제공항공사, 한국공항공사, 한국도로공사, 한국철도공사 등 공공기관 부지로 이 기관들이 설치장소 임대에 동의해야 홍보탑 설치가 가능하다. 센터에서 기본계획을 작성할 때 이들 기관과 부지임대 가능여부, 홍보탑 설치 가능물량에 관해 사전 협의하고 그 결과를 기본계획에 반영해야 하며, 행안부에서는 이를 확인 후 승인해야 한다.

한편 센터가 A연구원에 발주한 원가계산 용역(용역비 9,611만5,000원) 과업 지시 내용에는 광고물 설치 물량과 실제 임대가능 여부 등을 조사하기로 돼 있었는데, A연구원이 시간과 인력 부족 등으로 해당 과업의 수행이 불가하다는  입장을 표명해 임대가능 여부와 설치가능 물량 조사 항목을 과업 내용에서 삭제해 줬다. 이에 따라 연구원에서 인천공항공사, 한국공항공사 등과 아무런 협의도 없이 임의로 홍보탑 50기를 산출한 용역보고서를 납품했다. 센터도 용역보고서 내용과 동일하게 홍보탑 설치 장소와 물량을 기본계획에 반영해 행안부에 제출했고, 행안부도 관계기관과 협의 여부를 확인하지 않고 옥외광고정책위원회 심의를 거쳐 최종 승인했다.

그 결과 인천공항공사와 한국공항공사 등에서 홍보탑이 미관을 저해하고 사전 협의를 하지 않았다는 사유 등으로 홍보탑 설치에 반대해 사업 추진이 지연되고 사업자가 민원을 제기하는 문제가 발생했다.

▲ 6권역 옥외광고사업자에 대한 기금 감액 부적정
센터는 A컨소시엄과 6권역 계약(계약금액: 85억10만원)을 체결했다.

입찰공고와 계약서 등에 따르면 6권역은 사업자가 설치장소를 물색하고 설치 가능성 등을 고려해 자기 책임하에 설치하도록 돼 있다. 또 계약서에 따르면 사업자는 허가지연 또는 불허가 등 광고사업의 지연, 차질로 사업을 실시하지 못한다는 이유로 계약금액의 변경 및 납부기한의 연장을 요구할 수 없도록 돼 있다.

A컨소시엄이 홍보탑 설치장소 임대, 설치 허가 지연 등의 경우 계약금액을 변경할 수 있도록 계약서에 명시할 것을 요청했으나, 센터가 수용하지 않아 위 업체는 이에 동의해 최종 계약을 체결했다.

그런데 A컨소시엄은 인천공항공사가 미관 및 차량 운전 저해의 우려를 이유로 임대를 허락하지 않자 계약금액 감액 등을 요구하는 민원을 행안부, 지방재정공제회 등에 제기했고, 행안부는 센터로 하여금 사업의 원활한 추진을 위해 계약금액을 감액하도록 하는 등 계약변경 조치 등을 종용했다.

이에 따라 센터는 공항분 34기(7억4,331만5,953원)에 대해 6개월분까지 기금을 감액하고 추후 공항 허용물량을 확정할 때 계약물량 조정 및 계약금액을 변경하겠다는 방안을 마련해 옥외광고정책위원회의 심의안건으로 행안부에 제출했다.

그러나 센터에서는 행안부에 제출한 심의안건의 내용과 달리, 기본계획상 설치대상 기관의 반대사유가 없어 사업자의 귀책사유에 해당하는 고속버스터미널, 철도역 등 16기분까지 감액대상에 포함해 ‘계약물량 50기(10억9,311만2,860원) 전체에 대해 6개월분을 감액’하는 것으로 수정한 심의안건을 임의로 마련한 뒤 옥외광고정책위원회에 성정해 심의를 받고 이를 근거로 A컨소시엄에 행안부와 협의한 금액보다 3억4,979만6,907원 많은 10억9,311만2,860원을 감액해 줬다.

그 결과 이미 감액한 것 외에 앞으로 공항에 실제 설치하지 못하는 물량에 따라 추가 감액을 해줘야 하는 등 기금조성 광고사업에 지장을 초래했다.


▲ 6권역 기금조성용 옥외광고사업 합의서 부당 체결
센터는 2009년 7월 20일 A컨소시엄과 ‘인천공항에 홍보탑 34기를 설치하고 나중에 설치물량에 따라 계약금액을 변경’하기로 별도 합의서를 작성·체결했다.

6권역의 홍보탑 50기는 부지 관리기관에서 홍보탑 부지 임대를 불허해 사업추진이 지연됐다고 하더라도 계약을 변경해서는 안되며, 또한 한국지방재정공제회 위임전결규칙에 따르면 센터의 계약업무는 이사장의 결재를 받도록 돼 있다. 그런데 센터는 A컨소시엄이 제기한 계약변경 요구 민원과 관련해 같은해 7월 20일 실무자들이 이사장 결재도 받지 않고 업체 관계자들과 ‘홍보탑 50기에 대한 6개월 기금을 감액 조정한다’라고 계약변경을 위한 합의서를 임의로 작성·체결한 결과 행안부와 협의한 금액보다 3억4,979만6,907원을 과다하게 감액했다.

더욱이 센터 실무자들이 2009년 6월 인천국제공항을 현지답사해 설치가능한 홍보탑이 10개 내외라고 판단했고, 앞서 같은해 2월 인천공항공사로부터 ‘인천공항 부지 내 홍보탑 설치를 불허한다’는 사실을 통보받아 인천공항에 홍보탑 설치가 불투명했다.

그런데도 홍보탑 50기 중 인천공항, 김포공항 등 공항에 설치할 홍보탑 34기 모두를 수익성이 높은 인천공항으로 몰아주기 위해 홍보탑 50기 중 34기 모두를 인천공항에 설치하되 인천공항 설치물량에 따라 계약금액을 조정하는 것으로 합의서를 멋대로 작성했는데, 행안부 승인내용과 합의서를 대비해 보면 <표3>과 같다.

그 결과 인천공항에 홍보탑 34기 모두 설치되지 않을 경우 A컨소시엄에서 그만큼 감액을 요구하게 되면 이에 따른 법적 분쟁도 우려된다.

■ 기금조성용 옥외광고사업 불합리

▲ 특정장소에 옥외광고 설치를 금하는 옥외광고물등관리법 기본 원칙에 위배
옥외광고물등관리법 제4조 제1항은 특정 지역·장소·물건의 설치가능 여부의 판단기준을 제시하고 있다. 옥외광고물의 설치는 당연히 미관 또는 풍치와 관련되는 것이므로, 설치 여부의 판단기준은 기금납부 여부가 아니라 미관 또는 풍치 등에 영향을 미치는 지역·장소·물건 및 표시방법을 종합해 판단하는 것이 타당하다.

그런데 옥외광고물등관리법 제6조 제3항에서 광고물 등의 정비 및 국제행사를 위한 재원마련이라는 목적으로 기금을 납부하는 경우, 같은 법 제4조 제1항에서 옥외광고물의 설치를 금지하고 있는 지역·장소·물건에 옥외광고물을 설치할 수 있게 하거나 같은법 제3조 제2항에서 정한 표시방법 외의 예외적인 방법으로 옥외광고물을 설치할 수 있게 하고 있다.

그 결과 옥외광고물등관리법상의 옥외광고물 설치가 엄격히 제한되는 공항부지, 고속국도변, 88올림픽대로 등 주요 도로변에 기금조성 목적으로 지주이용간판·홍보탑 등의 설치가 추진되는 문제가 발생하고 있다.

▲ 국가재정 등에서 기금이 차지하는 비율 감소
위와 같이 미관·풍치 보전과 쾌적한 생활환경을 위해 옥외광고물의 설치를 금지·제한한 지역에 대해 기금조성용 옥외광고사업은 국제대회 운영기금 조성 목적으로 예외적으로 허용하고 있다.

그러나 최근 각 지자체에서 도시 미관 향상과 풍치보존 노력을 기울이고 있고, 도시미관과 환경보전에 대한 국민의 관심도 높아지고 있다. 더욱이 기금조성 광고사업 지역 중 6권역 부지 관리기관인 인천공항공사, 한국공항공사 등에서도 미관 및 교통안전 저해를 이유로 위 사업을 반대하는 입장이었다.

한편 과거 국제행사 지원을 위해 조달한 옥외광고사업 수입금이 정부 일반회계 세출예산에서 차지하는 비중이 88서울올림픽 당시 정부 총예산의 0.032%에서 2014인천아시아경기대회의 수입액은 88년의 10분의 1인 0.003%로 예상되는 등 국가 재정규모 대비 기금수입액의 비율이 큰 폭으로 감소하고 있다.

또한 옥외광고 수입금이 당해 국제행사 총사업비에서 차지하는 비중도 이미 개최된 국제행사는 0.8~9.6%로 평균 3.1%인 반면, 앞으로 개최될 국제행사는 1.2~2.8%로 평균 1.9%에 지나지 않는 등 국제행사 총사업비에서 차지하는 비율도 점차 낮아지고 있다.

▲ 경관보호 위한 70년대 중반의 도로변 지주이용간판 철거 조치
옥외광고물등관리법 시행령 제37조의3 제2항 별표7 ‘기금조성 옥외광고물의 종류 등’의 규정에 따르면 설치 특례 광고물은 지주이용간판, 옥상간판, 홍보탑 등 3종이나 옥상간판은 임대장소 부족, 광고효과 미흡 등의 이유로 설치하지 않고 있고, 홍보탑은 해당 부지 관리기관이 설치에 반대 입장을 보이고 있어 현실적으로 설치할 수 있는 광고물은 지주이용간판에 국한된다.

그런데 70년대 중반 정부에서 자연경관 훼손을 이유로 도로변 등에 설치된 지주이용간판 500여기를 모두 철거했던 사실도 있다. 이후 경제발전에 따라 환경 보전에 대한 국민 관심이 증가하고 있는 점을 감안할 때, 기금조성용 옥외광고사업의 지속 여부에 대한 재검토가 필요한 실정이다.

▲ 기금광고사업과 관련한 각종 불법행위 빈발
기금조성용 옥외광고 사업지역인 공항, 고속도로변은 미관·풍치 보존 등을 위해 원칙적으로 옥외광고물 설치를 제한하는 지역인데도 예외를 인정해 광고사업자의 독점적 이익을 부여하고 있다. 그 결과 광고업계에서는 사업집행 관련자 또는 사업에 영향력을 행사할 수 있는 자 등에게 금품을 제공해 광고사업을 따거나 사업기간을 연장받는 불법사례가 있었다.

또한 6권역과 같이 설치지역을 특정하지 않은 경우 광고효과가 높은 지역(공항)에 광고물을 집중 설치하거나 당초 계약금액을 감액받기 위해 설치부지 관리기관 또는 허가기관에 압력을 행사하거나 부당한 민원을 제기했다.

※ 조치사항
행정안전부장관은 특정 장소에 옥외광고물 설치를 금지하고 있는 옥외광고물등관리법의 일반원칙 등에 맞지 않게 추진되고 있는 기금조성용 옥외광고사업의 계속 추진여부를 재검토하기 바람.

공공기관 광고물 수익사업 계약분야

인천공항공사 등 10개 공공기관에서 <표4>와 같이 2005~09년 사이 총 2,690건의 광고물 계약을 맺고 같은 기간 동안 총 5,571억원의 수익을 올렸다.

10개 공공기관의 5년간 계약금액은 6,519억원으로, 실제 수익과 차액 948억원이 발생한 사유는 계약 변경, 업체의 사업포기 등에 따른 것이다.

서울메트로는 2,215억원의 광고물 계약을 체결하고 2,014억원의 실수익을, 인천공항공사는 679억원의 광고물 계약을 체결하고 649억원의 수익을 올렸다.

계약방법을 분석한 결과 온비드를 통한 전자입찰이 44%, 발주기관의 현장 입찰이 56%였으며, 계약종류별로 보면 일반경쟁 81.9%, 제한경쟁 9.8%, 수의계약 6.7%인 것으로 조사됐다. 공공기관은 안정적인 수입 확보와 광고사업자가 이익을 낼 수 있는 기간을 고려해 3년 이상 장기 계약하는 추세로, 5년 이상의 장기 계약금액이 전체 계약금액의 57%에 이른다.

■ 광고물 사업자 부당 선정 및 선정방식 부적정

▲ 수의계약 부당 체결
한국철도공사 규정에 따르면 광고물게시권 판매는 일반공개경쟁 입찰을 원칙으로, 경쟁이 어려운 경우에 예외적으로 수의계약으로 판매하도록 돼 있다.

한국철도공사는 출자회사인 코레일애드컴 및 코레일유통(이하 수탁사)에 광고매체 판매 및 관리 업무를 위탁하고 2005년 1월 5일~2010년 1월 14일 수탁사가 한국철도공사 광고물게시권 20건을 수의계약으로 판매하는 것으로 협의한 후 광고대행업체와 수의계약(계약금액 계 54억 2,158만원)을 체결했다.

주요 수의계약 사례는 서울역 조형물 이용 전광판 광고, 대전역 광장 시계탑 이용 광고, 고속철도 4개역 프로모션 광고, 전동차내 출입문 스티커 광고 등이다.

경쟁계약으로 광고물게시권을 판매했을 경우에 비해 더 많은 판매수익을 올릴 수 있는 기회를 잃게 되었을 뿐 아니라 타 업체에게는 입찰참가 기회가 주어지지 않아 특정업체에 특혜를 주게 됐다.

▲ 불필요한 수의계약 승인제도 운영
철도공사는 수탁사로 하여금 규정 및 취지에 따라 자율적으로 광고물게시권 판매업무를 수행하도록 하는 것이 바람직하다. 그런데도 ‘철도광고 영업지침’ 제8조에서 수탁사가 수의계약하는 경우 공사와 협의하도록 규정하고, 2005년 이후 수탁사에서 20건의 광고수익사업 수의계약을 승인 요청한데 대해 수의계약하도록 사실상 승인함으로써, 수탁사의 광고물게시권 판매 등 자율적인 영업활동을 침해하고 사업 위탁 취지에도 맞지 않게 운영되고 있다.

▲ 수의계약 체결 및 계약업무 편의제공 대가로 금품수수
한국철도공사, 코레일유통 및 인천공항공사에서 광고물 수익사업 등 계약 업무를 담당하는 임직원들이 특정업체와의 수의계약 체결 및 계약 업무 편의 제공 대가로 금품을 수수했다.

코레일유통 전임사장 B씨는 철도차량이용 광고매체 사용 수의계약 대가로 광고대행사로부터 4,500만원을 수수해 개인용도로 사용했으며 팀장 C씨는 수의계약 및 업무편의 제공 명목으로 업체로부터 1,399만원을 수수해 개인용도로 사용했다.

한국철도공사 차장 D씨는 코레일유통의 광고물 수의계약 승인 업무를 담당하면서 계약업체로부터 700만원의 뇌물을 수수해 개인용도로 사용했다.

인천공항공사 팀장 E씨는 계약업무 등을 담당하면서 공사 및 용역 계약업체로부터 계약업무 편의제공 대가로 243회에 걸쳐 2억 2,100만원을 수수해 배우자의 예금계좌에서 관리하면서 생활비 등 사적 용도로 사용했다.

※ 조치사항
   - 코레일유통 사장은 광고물 계약을 일반경쟁입찰에 부치지 않고 특정업체와 수의계약하거나 계약 관련 업무편의 제공대가로 금품을 수수한 3명을 규정에 따라 징계처분하고, 광고물 계약을 특정업체와 수의계약하는 일이 없도록 광고물 계약업무를 철저히 하기 바람.

   - 한국철도공사 사장은 특정업체와 수의계약하도록 부당하게 승인하거나 계약관련 업무편의 대가로 금품을 수수한 2명을 규정에 따라 징계처분하고, 광고물 수의계약 승인제도를 폐지하는 방향으로 규정을 개정하는 방안을 마련하기 바람.

   - 인천공항공사 사장은 계약관련 업무편의 제공대가로 금품을 수수한 사람을 규정에 따라 징계처분하기 바람.

▲ 지하철 안내정보화사업 계약 부당 추진
서울메트로는 2008년 6월 ‘2호선 안내정보시스템 개량사업(이하 1차 안내정보화사업)’이 유찰된 이후 2009년 2월 입찰공고하고 같은해 6월 B사, C사 공동수급체와 ‘2호선 역사 및 전동차 내 실시간 정보제공시스템 구축사업(이하 2차 안내정보화사업,계약금액 250억원) 계약을 체결했다.

1차 안내정보화사업에 대해 B사와 C사 두 업체를 대상으로 한 2차례 입찰 결과, B사는 450억원, C사는 449억9,900만원으로 예가 495억원보다 낮아 유찰됐다.

서울메트로는 1차 안내정보화사업 유찰 뒤 지자체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령에 따른 재공고 입찰을 하지 않은 채, 2008년 7월 사장 지시에 따라 1차 안내정보화사업에 ‘전동차 정보제공시스템 구축사업’을 포함해 2차 안내정보화사업으로 변경해 추진키로 하고, 협상에 의한 계약방식으로 계약을 추진했다.

그리고 2차 안내정보화사업 추진에 따른 예가를 결정하면서는 504억원 상당으로 예가를 결정해야 하는데도, 단순 추정가 208억 8,804만원으로 정한 ‘예산산출 기초조사서’를 작성하고 1차 안내정보화사업 입찰가격 450억원의 절반 수준인 225억원으로 예가를 결정했다.

그리고 2009년 3월 위 예가를 기준으로 입찰을 실시, 240억원의 입찰가를 제시한 B사, C사 공동수급체를 우선협상대상자로 선정한 후 2009년 4월 협상가를 정하면서는 당초 입찰가 450억보다 낮은 가격으로 협상할 명분이 없어지자 ‘전동차내 전동제공시스템 구축사업’으로 54억원의 추가 수익이 발생하는 것을 오히려 176억8,100만원의 손실이 발생하는 것처럼 해 당초 입찰가 450억원에서 176억8,100만원을 뺀 273억1,900만원을 가격협상안으로 작성하고 협상해 2009년 6월 계약금액 250억원에 2차 안내정보화사업 계약을 체결했다. 그 결과 공사는 254억원 상당의 수입감소를 초래했다.

※ 조치사항
서울시장은 지하철 안내정보화사업 계약을 부당하게 추진해 공사의 수입이 감소하게 한 서울메트로 해당직원을 규정에 따라 징계처분하기 바람.

서울메트로 사장은 지하철 안내정보화사업 계약을 부당하게 추진해 공사의 수입감소를 초래한 3명을 규정에 따라 징계처분하기 바람.

▲ 사업자 제안공모 방식의 광고대행 계약 부적정
대구도시철도공사는 2007년 4월 ‘신규사업 창출을 위한 민자유치 및 사업제안 공모방침’에 따라 사업자 공모 및 협상에 의해 ‘1호선 외부 폴사인 광고’ 등 6건의 광고대행 계약을 체결했다. 그러나 입찰이 2인 이상 참가하고 최고가격으로 제시한 입찰자를 낙찰자로 결정하도록 돼 있음에도 불구, 2007~2009년 6건의 광고대행 계약에 대해 5개 업체가 단독으로 제안했는데도 이들을 우선협상대상자로 선정해 계약을 체결함으로써 사실상 수의계약 방식으로 사업권을 부여했다.

※  조치사항
대구도시철도공사 사장은 단독 제안업체와 사실상 수의계약 방식으로 광고대행 계약을 체결하는 일이 없도록 계약업무를 철저히 하기 바람.

■ 계약 물량 및 금액 변경 부적정

서울도시철도공사는 2005년 5월~2008년 1월 D사 등 4개 광고대행업체와 ‘지하철5호선 역구내 포스터 광고대행’ 계약 등 4건의 광고대행사업(총 계약금액 85억3,600만원)을 체결한 뒤 2009년 6월 위 업체들과 계약물량 조정을 사유로 광고료를 감면(총 감면금액 5억7,800만원)하는 내용의 변경계약을 체결했다.

위 공사 ‘광고물등관리규정’에 따르면 광고료는 광고물 게시실적과 관계없이 징수하도록 되어있는데, 광고수주가 되지 않은 계약물량에 대한 감량조정 요구를 받아들여 5억 7,800만원의 수입금이 줄어들게 됐다.

※ 조치사항
도시철도공사 사장은 규정을 위배해 광고가 게시되지 않은 광고물량을 계약물량에서 줄여 광고료를 감면하는 일이 없도록 광고료 징수업무를 철저히 하기 바람.

■ 광고물 계약 사후관리 부적정

▲ 광고료 체납업체 사후관리 부적정
대전시도시철도공사는 2006년 2월 F씨 외 1개 업체와 ‘역구내및전동차내 광고대행계약(계약금액 18억1,112만원, 이하 1차 계약)’을 체결하고, 2007년 6월 E사로 계약업체를 변경한 후 2009년 2월 재계약(계약금액 24억6,900만원, 이하 2차 계약)을 체결했다.

공사 규정에 따르면 낙찰자가 계약을 체결하지 아니한 경우 입찰보증금을 귀속 등의 조치를 하도록 하고 있다. 그러나 1차 계약의 광고료를 연체하던 E사가 2차 계약의 낙찰자가 된 후 지급이행보증증권을 발급받지 못해 계약 체결기한까지 계약이 체결되지 못했는데도 공사는 낙찰자 취소 및 입찰보증금 귀속 등의 조치를 하지 않았다.

그리고 입찰공고 내용과 다르게 계약 체결기한을 7일 더 연장하고 계약내용을 수정, E사와 2차 계약을 체결했다. 그 결과 E사는 2차 계약이 개시되는 2009년 3월부터 같은 해 10월까지 한 차례도 해당 월의 광고료를 납부하지 않아 2009년 11월 체납액이 5억 154만여원에 달해 지금이행보증한도 4억 9,380만원을 또다시 초과하기 시작했고, 2010년 4월 현재는 체납액이 6억 4,888만여원에 달하게 됐다.

※ 조치사항
대전도시철도공사 사장은 앞으로 계약 불이행 업체와 다시 계약하는 등으로 광고료가 체납되는 일이 없도록 계약관리 업무를 철저히 하고 관리자에게 주의를 촉구하기 바람.

▲ 계약 미이행 업체 제재 등 사후관리 부적정
한국철도공사의 규정에 따라 코레일애드컴 및 코레일유통이 철도광고업무를 위탁하고 이를 사후관리하고 있는데, ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 등에 따르면 계약업체가 계약 포기 또는 광고료 연체 등 계약을 미이행하는 경우 입찰참가자격 제한 등 부정당업자로 제재하도록 돼 있다.

그런데 공사는 수탁사인 코레일애드컴이 2007년 4월 ‘고속철도역 구내 광고매체 운영계약(계약금액 616억원)’을 체결한 F사가 2007년 5월 일방적으로 사업권을 반납했는데도 입찰참가자격을 제한하지 않고 같은해 12월 ‘수도권 전동차 광고 매체 계약(계약금액 255억원)’을 다시 체결하게 하는 등 계약 미이행 업체를 부정당업자로 제재하는 등의 조치를 하지 않았다.

※ 조치사항
한국철도공사 사장은 앞으로 정당한 이유 없이 광고계약을 미이행한 업체를 부정당업자로 제재하도록 하는 등 광고업무 사후관리를 철저히 하기 바람.

▲ 인천공항 내 카트광고 운영 부적정
인천공항공사는 2009년 3월 30일 G사와 승객수하물 운반용 카트(7,503대) 광고·운영사업 계약을 체결한 후 같은 해 3월 위 업체로부터 개인사업자인 H사에 카트 광고·운영사업권을 양도하겠다는 신청을 받아 이를 처리했다.

이같이 양도신청을 받았을 때는 양도받을 업체의 사업수행 능력 등을 면밀히 검토해 승인여부를 결정하고 부적격업체로 판단될 경우 업체 변경 등의 조치를 하되 승인받지 않고 사업권을 양도하는 경우 계약해지 등의 조치를 해야 한다.
그런데도 공사는 양도신청을 받은 후, 계약업체가 계약이행 능력이 부족해 카트운영 서비스 수준을 떨어뜨리는 등 운영이 부실했다는 사유로 1년여가 지난 2010년 4월 현재까지 양도신청에 대한 승인을 유보한 채 아무런 조치를 하지 않는 등 지도·감독을 소홀히 했다.

이와 같이 H사는 공사 승인을 받지 않고 사실상 사업권을 양도받아 운영하고 있으나 2010년 4월 현재까지 사용료를 납부한 실적이 없는 등 카트광고·운영사업이 부실하게 운영되고 있다.

※ 조치사항
인천공항공사 사장은 G사로 하여금 카트광고 운영업체를 운영능력이 있는 업체로 교체하도록 하는 등 카트서비스의 질을 제고할 수 있는 방안을 강구하기 바람.

■ 공공기관 광고물 수익사업 계약제도 불합리

인천공항공사, 서울메트로 등 10개 공공기관에서 옥외광고물등관리법시행령 등의 규정에 따라 교통시설·교통수단 등의 공공시설에 광고물을 부착하도록 하고 사용료를 받는 형태로 수익사업을 하고 있다.

▲ 입찰 방식의 투명성 결여
인천공항공사 등 3개 공기업은 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제10조, 같은법 시행령 제22조 및 제33조 및 ‘공기업·준정부기관 계약사무규칙’ 제6조 등의 규정을 따르도록 돼 있고, 세입을 원인으로 하는 계약방법은 경쟁방식에 의한 최고가 낙찰을 원칙적으로 실시하고 일반경쟁 입찰을 하는 경우 한국자산관리공사의 전자자산처분시스템(온비드)을 통해 경쟁입찰을 할 수 있다. 

지하철 관리기관인 서울메트로 등 7개 지방공기업도 마찬가지다.

온비드를 이용한 전자입찰은 입찰참가자들의 담합을 방지해 현장입찰 방식에 비해 공정하고 투명한 입찰을 진행할 수 있으며, 이용자 또한 다양한 선택의 기회를 얻고 현장입찰에 따른 시간과 비용을 절감할 수 있는 등 여러 이점이 있다.

공공기관에서 광고물 수익사업을 위한 계약을 체결할 때 온비드를 통한 전자입찰을 실시하는 것이 바람직하다.

그러나 한국공항공사는 2005~09년 ‘김포공항 야립광고 계약(계약금액 8억원) 등 139건(계약금액 718억원)의 광고물을 계약하면서, 전자입찰 방식을 채택하지 않고 현장입찰을 실시해 계약을 체결하는 등 한국공항공사, 인천메트로, 대구도시철도공사, 광주도시철도공사 등 4개 공공기관은 2005~09년 최근 5년간 광고업체의 요구 및 기존 광고계약 방식을 답습해 현장입찰 위주로 광고계약을 체결하고 있었다. 그 결과 시간과 비용 절감을 저해할 우려가 있었다.

▲ 기준미비 등으로 수의계약 남용
2005년부터 2009년까지 감사대상 10개 공공기관의 광고물 수익사업 계약을 분석한 결과, 광고물 계약금액은 옥외광고물 선호도 저하, 경기 위축 등으로 5년간 1,307억원에서 1,164억원으로 낮아진 반면, 이 중 수의계약으로 체결하는 계약금액은 2005년 68억원(광고물 계약의 5%)에서 2009년 104억원(광고물 계약의 9%)으로 높아지고 있었다.‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제10조 및 같은법 시행령 제26조 등의 규정에 따르면, 광고물과 같은 공공기관의 수입 계약은 경쟁에 의한 최고가 낙찰에 의해 체결하고, 천재지변 등 불가항력적인 상황, 특허·실용신안으로 등록된 경우 등에 한해 예외적으로 수의계약할 수 있도록 하고 있다.

그런데 한국공항공사 등 4개 공공기관은 시설물을 기부하는 조건으로 광고물 대행계약을 수의계약 방법으로 체결할 수 있는 규정을 두고 이를 근거로 수의계약을 체결하거나, 계약업무 담당자의 임의적 판단에 따라 수의계약을 체결하고 있었다.

▲ 계약변경 기준 불합리
‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 제64조 및 ‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 제73조 등의 규정에 따르면, 지출계약에 대해서는 물가변동, 설계, 공시기간 등의 변경이 있는 경우 정해진 기준에 맞춰 계약금액을 조정하도록 돼 있으나, 수입계약에 대해서는 명시적인 기준이 없는 실정이다.

그러나 옥외광고물의 광고효과는 광고물 크기, 설치방법 등이 동일하다는 전제 하에 통상 광고노출량에 비례하고, 광고노출량은 이용고객, 교통량 등에 따른 유효 노출인구수에 비례한다. 이와 같이 공공기관에서 발주하는 광고물의 계약금액은 광고노출량과 이에 따른 효과를 반영해 결정하는 것이 일반적이다.

이와 관련 한국공항공사는 계약금액 변경 기준으로 공항 이용객을 반영한 여객변동률 등을 산출해 합리적으로 계약변경을 하고 있다.

따라서 다른 공공기관도 계약금액 변경시 추상적·임의적 기준이 아닌 임대면적, 광고물량 이외에 유효 노출인구수 등 광고효과에 영향을 미치는 요소의 변동에 대한 구체적인 기준을 정해 운영하는 것아 바람직하다.

그런데 인천공항공사 등 5개 공공기관은 자체 ‘광고물등 관리규정’ 등에 공공목적 외에 ‘기타 공사에서 필요한 경우’에도 계약금액을 변경할 수 있도록 추상적으로 규정해 운영함으로써 업체에서 광고수주가 호황일 때는 광고수익을 독점하는 반면 광고수주가 불황일 때는 광고대행업체가 공공기관에 납부해야 할 계약금액을 낮춰 주도록 요청하면 공공기관에서는 객관적인 기준 없이 이를 그대로 받아들여 계약을 변경하고 있었다.

특히 계약금액을 증감할 때 광고효과를 고려한 합리적인 기준 없이 물량 또는 협상에 따라 결정하는 등 주관적인 기준으로 계약금액을 조정해 당초 계약내용을 이행하지 않거나, 계약금액을 감액 요청했는데도 이를 인정하고 있는 것으로 조사됐다.

※ 조치사항
인천공항공사 사장, 서울메트로 사장, 대전시도시철도공사 사장은 계약을 변경할 때 광고효과 등을 고려한 합리적인 기준을 마련해 증감할 금액을 산출하고 계약업체 요청에 따라 임의로 물량과 금액을 조정하지 않도록 하는 방안을 마련하기 바람. 한국공항공사 사장, 대구도시철도공사 사장은 온비드 등을 통한 전자입찰을 실시하고, 특정시설물을 대가로 특정업체에 독점적인 광고사업권을 부여하는 등 임의로 수의계약을 체결하지 않도록 광고물에 대한 객관적이고 명확한 수의계약 기준을 마련하기 바람.

인천메트로 사장과 광주시도시철도공사 사장은 온비드 등을 통한 전자입찰을 실시하고, 계약을 변경할 때 합리적인 기준을 마련해 증감할 금액을 산출하고, 계약업체의 요청에 의해 임의로 물량과 금액을 조정하지 않도록 하는 방안을 마련하기 바람. 서울도시철도공사 사장과 부산교통공사 사장은 임의로 수의계약을 체결하지 않도록 광고물에 대한 객관적이고 명확한 수의계약 기준을 마련하기 바람.


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